PREEMPTION – Le juge administratif exerce un contrôle poussé sur les motifs d'une décision de préemption

En permettant à une collectivité locale d’acquérir un bien immobilier en se substituant à l’acquéreur initial trouvé par le vendeur, la décision de préemption remet en cause le projet de l’acquéreur évincé.

Ce dernier dispose alors d’un intérêt à agir à contester cette décision de préemption devant le juge administratif.

Un arrêt du Conseil d’Etat en date du 30 décembre 2014 (req n° 366149) illustre l’ampleur du contrôle du juge sur les motifs de la décision de préemption.

Dans cette affaire, une collectivité locale a décidé de préempter plusieurs terrains en vue d’y faire réaliser un programme de logements par un bailleur social et l’acquéreur évincé a alors exercé un recours en annulation de la décision de préemption.

Le tribunal administratif a annulé la décision de préemption au motif que l’existence du projet d’aménagement de la collectivité locale n’était pas établi, et la cour administrative d’appel a confirmé cette annulation.  

Sur pourvoi en cassation du titulaire du droit de préemption, le Conseil d’Etat a cassé l’arrêt d’appel en estimant, par un contrôle approfondi, que la décision de préemption était justifiée.  

Le Conseil d’Etat a recherché si la décision litigieuse était justifiée par une action ou une opération d'intérêt général qui répond à l'un des objets définis à l'article L. 300-1 du code de l’urbanisme, c’est-à-dire correspondait à la mise en œuvre d’un projet urbain, d’une politique locale de l'habitat, d’une organisation du maintien, de l'extension ou de l'accueil des activités économiques, au développement des loisirs et du tourisme, à la réalisation des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, à la lutte contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, au renouvellement urbain, à la sauvegarde ou la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti et des espaces naturels.

Selon le Conseil d’Etat, pour que la décision repose sur des motifs réguliers, il ne suffit pas qu'elle soit exercée en vue d'une opération ou d'une action d'intérêt général, il faut également que cette action ou cette opération d'aménagement entre dans le champ de l'article L. 300-1 du code de l’urbanisme.

Pour mener à bien son contrôle, le juge vérifie la réalité du projet en vue duquel la décision de  préemption a été prise, par un contrôle approfondi des motifs de la décision de préemption.

En l’espèce, le Conseil d’Etat a procédé à une analyse poussée de l’objet de la décision de préemption et considéré que la collectivité locale justifiait bien de la réalité d’un projet d’aménagement lui donnant dès lors, le droit de prendre une décision de préemption :

« Considérant que, pour juger que l'existence d'un projet n'était pas établie, la cour a relevé que le terrain d'assiette du projet [visé par la personne publique] ne figurait pas dans les zones définies par le plan local de l'habitat, auquel la décision de préemption se référait ; qu'en subordonnant ainsi la réalité d'un projet d'aménagement à la condition que son terrain d'assiette se situe dans une des zones définies par le plan local de l'habitat, dont le zonage ne revêt pas de caractère réglementaire, et en déduisant du seul fait que la rue [où se situe le bien préempté] ne figurait pas au nombre des secteurs de réalisation de logements identifiés dans le programme local de l'habitat pour les années 2009-2014 auquel la décision de préemption litigieuse se référait, que la [collectivité locale] ne justifiait pas de la réalité d'un projet d'aménagement, la cour administrative d'appel de Nancy a commis une erreur de droit ; 

Considérant, au surplus, qu'en jugeant qu'il ne ressortait d'aucune des notes internes du service Habitat de la [collectivité locale] que celle-ci justifiait d'un projet d'aménagement, la cour a dénaturé les pièces du dossier ».

Ainsi, le juge administratif observe avec attention les pièces du dossier afin de déterminer si ces dernières permettent de caractériser l’existence d’un projet d’aménagement urbain.

Cet approfondissement du contrôle du juge administratif sur les motifs d'une décision de préemption (c'est-à-dire sur ses conditions de fait et de droit) ne va pas pénaliser les collectivités locales qui ont de réels projets d’aménagements.